摘要：多年来我国城乡义务教育学校间呈现出不均衡的配置状态，生源分布严重失衡，教师的质量和结构都不尽合理。从机构编制的角度出发，通过对学校机构编制的要素的优化组合、教师人员出入关口的有效管控、加强纪律性和制度性建设等方法，有利于城乡学校资源的合理均衡配置，不断提高学校教师队伍的整体素质和教学水平，营造更加良好的教育环境。‍‍‍

　　关键词：机构编制；城乡学校；资源配置

　　由于经济社会发展的不均衡性，城乡二元化结构成为中国社会的重要特征，在此背景下，我国教育发展的城乡二元化现象也十分显著，城乡之间、学校之间的差距普遍存在。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出，要“加快缩小城乡差距。建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”由此，如何科学合理地配置城乡教育资源，促进义务教育均衡发展，已成为政府、社会和学校共同关注的课题。

　　一、统筹城乡教育资源配置的背景

　　城乡教育之间的不公平问题一直是客观存在的，发展的不同步性也是全方位的，包括教师资源在内的各式教育资源都存在着难以逾越的鸿沟。在此基础上，乡镇中小学校生源的大量流失，基层优质教师资源还在不断地流向条件更好的城区学校等问题，更加导致了乡镇中小学校的教学质量的相对落后。

　　中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“大力促进教育公平”、“逐步缩小区域、城乡、校际差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置”；2017年政府工作报告中也明确指出要“持续改善薄弱学校办学条件，扩大优质教育资源覆盖面”。如何促进教育公平，特别是如何促进城乡义务教育阶段的教育资源均衡化已经成为了现在社会的焦点和热点问题。

　　二、城乡学校资源配置中存在的问题

　　（一）学校生源供需失衡

　　随着教育环境的不断变化，受生源总量下降、家长择优心理等因素的影响，学校的生源分布呈现出相当程度的两极化状态，主要表现为热点学校生源火爆，一般学校热别是乡镇、农村学校生源流失严重，已经没有生源的学校也并不罕见。

　　以哈尔滨市为例，据2013年的调查显示，呼兰区城区热点初中第八中学有2001名学生，热点小学萧红小学有4200名学生，而非热点的铁东学校(九年一贯制)初中、小学一共只有37名学生;乡镇初中孟家二中只有55名学生，双井乡中心小学有25名学生。[1]在“马太效应”影响下，这种生源分布的两极分化会导致弱势一方教育质量的持续下降和教学水平的更加落后。

　　（二）学科教师不均衡

　　不少学校存在着管理理念上的偏差，即重数量轻质量：教师人员总数充足，部分教学岗位却人员紧张，一些学科的专任教师非常缺乏，教师兼职较为普遍。根据有关学者调查显示，在河南省A市29%的农村初中教师担任两门课程，70.5%的农村小学教师担任两门及以上课程。[2]语文、数学等“主流”学科教师充足，但音乐、美术等小学科教师却相对缺人，影响了素质教育的实施和学生的全面发展。这种现象的背后，体现了语文、数学等大学科在升学中的重要性要远远大于音乐等“冷门”学科，但制度的改变并不是一朝一夕的事情，如何在现有条件下促进学科教师的均衡分布，才是更为迫切的现实。

　　(三)教师流失现象突出

　　与教育系统外部相比，教师工作呈现出在岗持续时间长、教学压力大的状态，相当数量的教师群体会选择辞职、考公务员等方式离开教师队伍，直接导致了教师流失严重的现象。

　　而在教育系统内部，不少地区的中小学教师流动表现为一种单向“向上”流动的失衡状态：乡镇中小学校流出的优秀教师更多，而流入的教师水平相对较低。这种单向流动导致乡镇学校成为城区教师的教学培养基地，优秀的师资队伍向城区学校集中，乡镇中小学校始终成为优质教师的短缺之地，从而严重影响了义务教育的城乡间均衡性。

　　此外，长期病休、请假、进修和借调等原因而离开乡镇中小学教育教学岗位的教师，却依然占据着教师岗位，也进一步造成了教师数量上大，实有量小的情况。

　　（四）年龄结构老化凸显

　　在教师的年龄布局上，城乡学校在年龄布局上也呈现了相当大的差异性。以邯郸市为例，2014年全市城乡中小学中，城市学校有70%的教师处于30岁到50岁的黄金年龄段，而农村学校的这一比例仅为45%；城市学校50岁以上的老教师占到了15%左右，而农村学校的这一比例高达45%。[3]

　　在教学信息化要求较高、教育改革幅度较大等现实情况下，年长教师由于年龄增长带来的知识体系固化、精力与体力下降方面形成了不小的短板。同时，由于年长教师年龄段相对集中，某些年度大量教师集体退休的情形会逐渐出现，年轻教师能否及时跟上补充也要打上大大的问号。因此，乡镇教师年龄结构老化势必会给基层教学质量产生较大的影响，进而造成城乡教育二元结构的情况更为凸显，这也成为制约我国城乡教育均衡、持续发展的重要一环。

　　三、机构编制视角下的对策和建议

　　（一）做好机构编制的优化组合

　　在城镇化进程步伐加快、外来适龄学生涌入，特别是“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”出台的情况下，入学需求与供给之间的矛盾日益突出，城乡学校布局的优化调整成为提升资源利用效率的必经之路。

　　在机构管理上，要做好“增减法”，针对生源缺失的中小学校，逐步进行整合和撤销，并妥善做好人员调整安置。同时，在生源密集区域要相应增加中小学校，缓解教育需求压力，促进区域性的供需平衡，推动教育公平。

　　在编制管理上，建立动态调整机制，开展定期性的教育系统机构编制核查，以师生比、生源量、适龄学生覆盖率等指标，进行大数据分析，科学测算中小学教职工编制。在此基础上，监测和预测各学校对于义务教育资源的承载压力，对各中小学校编制进行相应调整，避免编制数与教育任务的不相适应。

　　（二）均衡学科及教师年龄结构

　　进一步规范学校用编计划的使用，充分发挥机构编制资源的使用效益，使教师在质量和结构上逐步走向合理化、科学化，全面提升新时期下教育的发展水平。

　　一方面，在教师招聘的源头上加强管理。加大年轻教师的招聘力度，注重向教师年龄老化较为突出的学校倾斜，改善教师年龄结构；适度增加“乡村教师定向培养计划”的数量，切实增加基层中小学校的有生力量；从教学岗位的“需求侧”出发，使招聘岗位向紧缺性较强的专业性岗位倾斜，为素质教育的全面均衡发展打好基础。

　　另一方面，做好人才资源的合理流动。建立数据分析库，每个学校专门建档，准确了解其各个学科的空缺情况、各个年龄段的比例情况，以便教师的余缺互补。在人员的调动管理上，机构编制部门要加强调配管理，对于教学学科、教师年龄结构严重失衡的学校，适度增加其编制使用的数量，满足各学校对于补充所需人才的切实需求，增强学校自身的竞争力。

　　（三）做好教师出口管控

　　加强组织人事、机构编制、教育等部门间的协同配合，形成制度化建设，切实把好教师的出口关，提升编制使用效能。

　　一方面，控制教师的“单向”流出。严格教师调动特别是乡镇教师流出的审批程序，调动工作遵循进入单位编制空缺、所处岗位配置合理、保持教师结构稳定、理由正当等原则，进一步规范流程和标准，合理控制乡镇教师的流出数量，维持乡镇教师队伍相对稳定，保障乡镇教育健康发展的基础。

　　另一方面，建立健全教师退出机制。打破教师“终身制”的管理制度，保证教师队伍的整体素质。第一，明确不合格教师的标准，制定解聘教师的相关法律法规；第二，制定新的教师职业标准，定期对教师进行评价。第三，建立教师心理健康维护机制。[4]机构编制部门要做好相关保障，保证教师退出机制的质量和效率。

　　（四）严肃机构编制纪律

　　机构编制、组织人事、纪检监察等部门要齐抓并管，进行有效的规范管理，严厉查处违规行为,维护机构编制的权威性。

　　人员借调方面，一是要出台借调人员管理办法，规范人员借用的条件、期限、手续等事项，建立健全长效管理机制；二是要理顺现有借用人员关系，建立备案，对于不符合借用规定的，要逐步整改，严肃借用人员纪律。

　　在编不在岗方面，要加大查处力度，对于“吃空饷”、“长期事假”等违规现象进行彻底清查，情况严重的，要坚决清退，空出编制资源；对于“长期病假”的教师要落实情况，因客观原因不能返岗上课的，及时办理病退手续。同时，要打造长效监督平台，广泛接受社会各界对教师在岗情况的监督。

　　参考文献：
　　[1]李宏君，何双梅.义务教育学校生源分布失衡产生的问题及其对策探析—以哈尔滨市为例[J].黑龙江教育学院学报，2015，34（07）:61-63.

　　[2]杨兆娜.中小学教师编制管理的调查研究——以河南省A市为例[D].安徽：安徽师范大学，2015.

　　[3]张丽楠.城乡义务教育教师资源均衡配置现状及对策研究一以邯郸市为例[D].河北：河北师范大学，2015.

　　[4]张彩云.中小学教师对“不合格教师”认知的调查研究[J].教育理论与实践,2012,32(04):36-40.

（此文发表于《行政科学论坛》2017年第7期，作者系2015级MPA研究生周李）