摘要：实施行政问责制，是建设责任政府和法治政府的重要保障，也有利于加强对政府权力监督，提升政府公信力和执行力。行政问责制在我国基层政府实施较晚，存在诸如主体缺失、权责不清、措施不规范、轻无为问责、监督不力等问题。解决这些问题，需要提升人大的问责主体地位，划清基层政府各部门权责界限，完善问责措施和政府绩效评估，还要在基层公务员的道德建设上下功夫。

　　关键字：基层政府；行政问责制；问题；完善路径

  　近年来，我国政府执政理念和行政职能发生转变，已经从传统的管理型政府向服务型政府迈出一大步。但同时，政府责任缺失和官员不作为、乱作为问题也引起了社会的广泛关注，如何正确使用权力也就成为了我国民主政治发展和行政体制改革的讨论焦点。2016年 6月28日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过《中国共产党问责条例》，强调责任重如泰山，有权必然有责，失责必须追究。制定问责条例正是在告诫和警示全体党政干部，党中央对问责工作动了真格，任何领导干部不担当、不负责就要被问责。而我国政府实施行政问责制尚处于摸索阶段，实践过程中存在诸如主体缺失、权责不清、措施不规范、轻无为问责、监督不力等问题，这些问题在基层政府尤为突出。因此，研究我国基层政府实施行政问责制存在的问题、提出完善路径十分迫切。

　　一、我国基层政府实施行政问责制的意义

　　基层政府指县乡两级政府，这两级政府平日里与老百姓的接触最为密切。基层政府无论是制定政策还是执行政策，都是直接关系到老百姓的切身利益，一个有责任的、讲法治的、高效的基层政府，是基层政府建设的目标，也是普通百姓的殷切期望。在基层政府实施行政问责制，是建设责任政府和法治政府的重要保障，也有利于加强对基层政府权力监督，提升基层政府公信力和执行力，建设高效阳光政府。可以说，在基层政府实施行政问责制意义重大。

　　（一）有利于加强基层政府勤政廉政建设，提高执政能力。基层政府官员只有勤政廉政，才能担负起人民的托付，才能够解决应对新形势新变化中产生的问题。行政问责制不仅对基层官员工作失误和造成的损害进行问责，对于工作中不作为和效率低下混太平日子的官员同样要问责，这样就能够保证基层领导干部不断改进工作方法，提高工作效率，做到勤政廉政。官员素质提高，能力增强，作风过硬，党和政府的执政能力和行政能力自然增强。实施行政问责制无疑是提高党和政府的执政能力、行政能力的一个重要着力点。[1]

　　（二）有利于基层政府转变职能，建设责任政府。“责任政府”是现代民主政治的基本价值理念，民主的政府必然是责任的政府。[2]责任政府必须能够快速有效地回应民众诉求，采取积极措施加以满足。一个负责任的政府必须在行使职权过程中，做到事前有交代，事中有解释，事后有担当，有错必问责。基层政府实施行政问责制，可以追究权力行使不当或没有尽职尽责的官员应该承担的责任，督促其他官员合法、正当地使用权力，消除官僚主义作风，使基层政府的官员真正成为公共服务的提供者，不断提高基层政府的工作效能和施政水平，建设责任政府。

　　（三）有利于约束和规范基层政府工作人员行为，提升基层公务员整体素质。基层政府工作人员平日多接触基层群众，采取的工作方法较为简单粗暴，打骂群众、暴力执法等问题时有发生，也有一些基层干部擅自脱岗，百姓办事找不到人，这些行为已经严重影响了基层政府在群众中的形象，撼动党的执政基础。约束基层政府工作人员的行为除了需要道德的软约束，更需要党纪国法的硬约束。实施行政问责制能够有效约束和规范基层公务员行为，提高其自律性、责任心和公仆意识。切实转变工作作风，密切联系群众，不断净化基层干部队伍。

　　（四）有利于密切干群关系，重塑政府形象。基层政府不作为乱作为情况较为普遍，官员高高在上，工作欺上瞒下，失信失责情况严重，遇到问题又互相推诿，逃避责任，长此以往，使得基层干群关系存在一条很深的鸿沟，百姓对基层政府的看法和不满颇多。在基层政府实施行政问责制，会在基层政府行政实践中增强责任重于泰山、群众利益无小事的价值取向，形成新的行政文化和行政生态。促进政府职能转变和效能的提高，密切干群关系，提升政府公信力，重塑政府形象。

　　二、当前我国基层政府实施行政问责制存在的问题

　　行政问责制作为一种制度创新，国家层面为之出台了相关的法规和条例，群众也对其寄予厚望，但是在基层政府，实施过程中还是存在许多不容忽视的问题。

　　（一）问责主体缺失，不能形成合力。当前我国行政问责主体主要还是行政机关上级对下级的问责，就基层而言，主要是市级政府对县级政府的问责和县级政府对乡镇政府的问责。这种单一问责主体的问责效果，很大程度上依赖于上级政府领导的意志，而赋予政府权力的同级人大机关却未发挥问责主体作用。司法机关、民主党派、社会团体、人民群众对问责活动的参与更是少之又少。因此，行政问责主体尚未形成合力，不能解决行政系统内部问责机制的局限性问题。

　　（二）政府部门权责不清，问责客体模糊。政出多门、职能交叉重叠、重点工作多人分管等现象在基层政府较为普遍。基层政府部门职能存在交叉，遇到利益都想管，出了问题需要承担责任时，又互相推诿“踢皮球”，重点工作由于任务较重，往往也由多位领导分管，出现问题，往往很难衡量每个领导所应承担的责任。这些不科学的职能划分和人事分工，无疑会对问责客体的确定和承担责任的轻重产生干扰。带来的后果就是行政问责的过程和结果都难以让人信服，违背了行政问责任的本意和初衷。

　　（三）行政问责措施不规范。问责措施不规范主要体现在问责程序、范围、标准上。就问责程序来说，基层政府对于问责行动的启动和响应较被动，缺少主动的问责启动程序。以2016年江苏省徐州市某镇被遥感卫星检测到点燃夏季秸秆焚烧“第一把火”为例，省环保厅在第一时间在全省发布通报，而某镇所在区并没有启动相应问责程序，而是等到市政府领导签批对某镇启动问责程序后，区政府才对“第一把火”事件进行调查，启动问责。从问责范围看，基层政府的问责，往往仅是对新闻媒体报道，造成重大影响和后果的事件进行问责，而在基层，较多的是关系人民群众切身利益的小事，重大事故并不是很多，对于这些小过失、小问题往往得过且过，缺少问责。在问责标准上，虽然国家和省市制定了问责规范和条例，但是对于每一件问责事项，标准难以掌握，对问责结果的产生缺少制度化规范，具有一定的盲目性和随意性。

　　（四）重有错问责，轻无为问责。在基层政府，绝大多数领导干部和工作人员尽职尽责，任劳任怨。但是要看到，部分人思想觉悟不高，不求有功但求无过，当一天和尚撞一天钟，有利的事抢着干，麻烦的事躲着干。这些人的行为严重影响的基层政府的行政效率，也损害了政府的形象。但当前的行政问责还仅局限在有错问责，特别是重大事故的问责上，而对行政不作为，缺少必要的问责措施。

这样的后果就是把行政问责制狭隘地当成了惩戒过错的制度，与提高行政效率的初衷存在较大差距。

　　（五）媒体和群众的监督力度不够。媒体和群众的积极监督，有利于政务信息公开。媒体和群众对于政府失责事件，往往当做热点采取零容忍的态度，及时曝光，且反映强烈，当政府表态展开调查并积极追责后，对此热点问题跟进关注又不够，导致最后对此事件不了了之，使得行政问责缺少了透明度和完整性。同时，新闻媒体也难以作为一个独立的平台存在，并不具备完全的自主性。媒体在很多情况下仍然是政府宣传的工作，需要顾及政府的颜面和利益，当某些问题被媒体曝光后，地方政府为了大事化小，往往会对媒体进行协调和干预，阻止媒体继续跟进关注，事件平息后，问责也就是可有可无的工作。

　　三、西方发达国家行政问责制借鉴

　　西方发达国家最早把行政问责制确立为一种政治制度，理论与实践发展较完善。研究行政问责制，离不开对西方发达国家的考察与借鉴。“它山之石，可以攻玉”。通过对西方发达国家的经验研究，从中找出中西方之间差异，取其精华，为完善我国行政问责制提供借鉴，也有利于行政问责制在基层政府的实施。

　　（一）发挥议会的问责主体作用，行政机关需向议会负责。无论是实行总统制的美国还是议会制的英国，议会与行政机关的权力制约关系早已通过制度设计固定下来。西方发达国家发挥议会问责作用的主要措施有：第一，在议会设有行政问责专门委员会。如2001年到2005年，英国下议院就设立了18个专门委员会，意在加强对政府的监督；美国在1970年的《国会改革法》中明确，国会的各个委员会需要定期就所监督的政府部门情况形成报告，向国会做汇报说明。第二，议会对行政机关各部门实施调查和听证制度。1972年美国“水门事件”发生后，国会成立了监督听证委员会对事件展开调查，使得尼克松和25名官员被司法起诉。

　　（二）发挥司法机关的问责作用。在西方历史上，英国是最早把司法机关作为问责主体的国家。1947年，在《英国王权诉讼法》中规定，国王必须对自己的行政违法行为承担责任。[3]这标志着以司法机关为问责主体的行政诉讼制度在英国确立。美国作为典型的三权分立国家，司法机关在行政问责制中的问责主体地位是不可撼动的。司法机关运用手中的审判权和裁决权，不仅对政府失责行为进行追究和处罚，还通过奖励手段来推动其他问责主体的行政问责行为。

　　（三）完善政府机构内部的问责机制。西方国家在责任政府建设中，讲求通过加强内部责任控制的方式，实现政府上级对下级、行政机构对代理机构的问责。首先是完善立法，使政府机构内部问责有法可依，其次是加强政府信息公开，美国于1996年制定了《电子信息公开法》，规定政府要按照程序公开政务信息，应该议会在2000年通过了《信息公开法》，改变了以往英国政府对政务信息严格保密的惯例。

　　（四）行政问责与政府绩效评估相结合。随着西方民主政治的发展和新公共管理运动的兴起，传统的对失责的政府官员的问责理念已经发生转变，人们更加关注行政权力的行使绩效，并在行政绩效基础上实施绩效问责。行政问责与政府绩效评估相结合，已经成为西方发达国家行政问责发展的总趋势。美国在1993年通过了《政府绩效与结果法案》，设置了政府绩效评估指标，对没有达到绩效标准的政府服务，公众可以通过控告政府，对政府展开问责。

　　（五）保障公民的知情权。西方发达国家通过相关立法，形成了保障公民知情权的法律体系，有效保证了媒体和民众及时获取政府相关信息，对政府工作开展监督。只有权力行使公开透明，才能有效保证行政问责的真实性。美国宪法明确规定，国会必须将每次会议的内容、辩论、表决情况向公众定期发布，确保公民对国会的监督。

　　四、我国基层政府实施行政问责制的完善路径

　　通过对西方发达国家实施行政问责制的经验借鉴，结合我国国情，针对我国基层政府行政问责实践中存在的问题，提出以下五条完善路径：

　　（一）提升人大机关的问责主体地位，形成行政问责合力。政府及行政人员责任追究的实现机制包括自我追究、政党追究、权力机关追究、社会追究等实现方式。在这几种责任追究方式中，权力机关追究是最重要的。[4]今年10月27日闭幕的十八届六中全会，会议公报提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”把人大居于行政监督主体的首要位置。提升人大机关的问责主体地位，需要充分行使基层人大监督权，完善质询程序和罢免制度，必要时可以设立专门的问责委员会。其次，还应健全司法机关问责、民主党派问责、政府自身问责等机制，使得各问责主体形成合力，共同推进基层政府行政问责制实施。

　　（二）划清基层政府各部门权责界限，明确问责客体。科学的行政问责制的前提是政府各部门之间、公务员之间有着明确的责任分工，做到职、权、责法定。基层政府应科学划分各职能部门的职责权限，严格按照“三定”方案（定职能、定机构、定编制）开展工作。对于部门间存在的边界不清或职能重叠问题，应充分沟通协调，明确边界，必要时可申请上级政府进行裁决。政府官员也应明确各自责任，这既是对政府负责，也是对个人负责。

　　（三）完善问责措施，保障行政问责及时、公平、有效。制定科学的问责措施是基层政府实施行政问责的重要保障。一是基层政府要有自己的问责程序，从启动问责到问责结果的回应要形成一个整体，确保问责主动性，及时性，公开性。二是在问责范围上，不仅要对重大事故进行问责，对政府日常工作中出现的小问题，同样需要问责，只有这样，才能形成强大的问责震慑力，转变官员作风，做到勤政廉政。三是问责标准的把控，对于党内问责，已经出台了《中国共产党问责条例》，而对于政府序列，尚缺少一部《行政问责法》，只有问责法的出台，才能提供问责标准的法律依据，减少行政问责标准的主观性、随意性。

　　（四）完善基层政府绩效评估，对“无为”零容忍。在绩效问责制下，“无过”并不能成为逃避责任的借口，政府官员还会因为未达到应有的绩效水平而被追究责任。从这个意义上来看，绩效问责对官员提出了更高的要求，是行政问责制的进一步深化和发展。[5]对基层政府官员和工作人员的业务素质和履职情况作出准确客观的评价，为行政问责制提供科学的依据。完善基层政府的绩效评估，施行绩效问责，能有效促使官员树立正确的政绩观，为民办实事。

　　（五）加强对基层公务员的道德建设。真正有效的行政问责，问责只是手段，建设责任政府，高效政府，廉洁政府才是目的。在基层政府实施行政问责，除了需要制度建设“硬实力”，也需要对基层公务员进行道德建设提升“软实力”。只有基层公务员道德素质提高，才能从源头上减少失责问题的产生，接受并支持行政问责制，也能更好的推进行政问责往更深处发展。

　　参考文献：

　　[1]张怀海.关注领导干部问责制[J].领导科学，2004（17）.

　　[2]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000（2）.

　　[3]曾繁正.西方主要国家行政法、行政诉讼法[M].北京：红旗出版社，1998:292-293.

　　[4]蒋劲松.代议问责制初论[J].政治学研究，2008（6）.

　　[5]徐元善，楚德江.绩效问责：行政问责制的新发展[J].中国行政管理，2007（11）.

（此文发表于《黑龙江省社会主义学院学报》2017年第2期，作者系2015级MPA研究生王亮、孙羽）